后安倍时代的日本外交政策及中日关系走向
【摘要】菅义伟接替长期执政的安倍出任新首相，与安倍及自民党派阀支持有关，因而安倍外交理念注定会影响“菅内阁”的对外关系。深化日美同盟关系，注重印太视阈下的日澳、日英等“准同盟”构建，继续“战后外交总决算”，均是菅义伟政府坚持安倍时代“战略性外交”的理念表达。菅义伟强调“将与近邻各国构筑稳定的关系”，表明安倍外交遗产涉及的日俄领土问题、朝鲜半岛“历史问题”等“负面清单”依然困扰“菅内阁”的外交决策。尽管菅义伟首相表明其对华政策奉行安倍既定方针，亦不排除出现或然性现象。具体来说，中日关系中的结构性问题加之中美关系的不确定性，是考验“菅内阁”大国“平衡外交”的试金石。
【关键词】后安倍时代 日美同盟 平衡外交 中日关系
【中图分类号】d73/77 【文献标识码】a
2020年9月，自民党总裁易人，安倍内阁官房长官菅义伟继任首相，日本内政外交进入“后安倍时代”。就日本外交政策及中日关系走向而言，菅义伟已明确将继续坚持安倍的对外关系理念。但有评论认为，颇具过渡色彩的首位“后安倍时代”首相，很难在为期一年的短暂任期内为日本外交设定新航线。尽管“菅内阁”会根据国际局势适度调整日本对外政策，但以“积极和平主义”“俯瞰地球仪外交”和“战后外交总决算”为代表的安倍对外政策与理念，将会以“菅内阁”特有的外交政策色彩加以继承、调整与发展。
安倍外交理念注定会影响“菅内阁”的对外关系
日本政坛突如其来的首相更替，让国际社会对“后安倍时代”日本内政外交产生诸多猜测。在政治同僚中，不乏标新立异、谋求出任首相之人，但安倍为何对官房长官菅义伟“情有独钟”，显然是觉得将内政外交大权交予自己的“大内总管”更为放心。事实上，新晋自民党总裁、首相菅义伟新内阁中的20名阁僚，有安倍内阁8名阁僚留任，这显示出延续安倍时代内政外交理念及政策的政治态度。尽管菅义伟首相表示“将大胆起用适合我政策的人”，但实际上却展现出继承前政权、缺乏原创性的路线。如此看来，菅义伟留任安倍“老臣”外务大臣茂木敏充，启用富有外交经验的安倍侧近出任要职，延续安倍外交政策理念及路线的用意显而易见。
菅义伟在自民党总裁竞选演讲中就明确表示，要坚持安倍的“积极和平主义”外交政策与理念。安倍在第二次执政时期提出了“俯瞰地球仪外交”“积极和平主义”“价值观外交”“战略性外交”和“战后日本外交总决算”等诸多新名词，其在外交领域的良苦用心就是为了摆脱“战后体制”，实现“大国化”战略目标。从外交遗产上看，以稳固的日美同盟关系为前提，安倍通过建立良好个人关系的“首脑外交”，同一些“重要”国家签订了一系列双边多边经贸、防务协定，在一定程度上提升了日本的外交自主性。但是，安倍未能实现与俄罗斯签署和平条约、解决朝鲜绑架日本人问题等“夙愿”，与近邻韩国的关系依然龃龉不断，这些棘手的外交遗留问题，仍然需要“菅内阁”费心费力加以解决和应对。
值得强调的是，安倍第二次执政时期在对华政策上出现了较为明显的变化与反复。即从上任初期的对华遏制，到2018年前后转而改善中日关系，再到近来就新冠肺炎疫情、东海、台海、南海及涉港等问题上批评、打压中国，其主要根源在于安倍等保守派政治家的现实主义、实用主义色彩的外交理念。既可以采取“政经分离”的方式在政治、安保、技术等领域追随美国遏制中国，也能够顺应国内外经济形势变化以派遣特使、视频拜年等手段改善对华关系，或者从自身国家利益出发，维持两国基本的贸易往来与人文交流。每当遇到诸如“森友学园丑闻”“加计学园丑闻”等国内政治危机时，安倍又以“俯瞰地球仪外交”“战略性外交”等外交活动及政绩加以应对与排解。这对于长于内政、弱于外交的菅义伟来说，能否如安倍“游刃有余”应对错综复杂的对外关系，妥善处理中日关系，推进“战后日本外交总决算”，将严峻考验“菅内阁”的外交能力。
菅义伟作为安倍政权的继任者，之所以能够获得自民党内七大派系中五派支持，显然安倍是背后推手。菅义伟在就任首相后的首次记者会上，表达了继承安倍政权外交理念的举措及决心：在日本周边环境日趋严峻的背景下，将以有效的日美同盟为核心来推行政策。为了保护国家利益，将战略性地推进“自由开放的印度洋太平洋”构想，希望与包括中国和俄罗斯在内的各近邻国家建立稳定关系。为了实现战后外交总决算，将全力解决朝鲜绑架日本人问题。“继位”的菅义伟，虽然强调自己参与了许多重大外交决策，有能力应对外交事务，但薄弱的外交经历，不足以为其提供应对复杂国际形势的现实外交经验，恐怕在短时间内难以彻底消除外界对其缺乏外交能力的怀疑。
为了消除日本朝野上下的担忧，菅义伟不仅留任安倍时期富有外交经验的“老臣”茂木敏充，亦强调延续安倍的外交政策理念及路线。早年菅义伟与安倍就因在处理“朝鲜绑架日本人问题”上相知相惜，如果说菅义伟不善外交，只是说他一直在官房长官的位置上给安倍外交事务“打下手”，如今他走上前台延续安倍既定外交路线，虽有“萧规曹随”之意，亦不排除适度调整日本对外关系的意向。
“菅内阁”深化日美同盟关系的意向
日本外交战略既定的基本路线是，在日美同盟框架内强调不断提高外交自主性、在地区甚至全球范围内谋求话语权、主导权的倾向。鉴于此，“后安倍时代”的菅义伟首相仍将延续安倍基于上述日本既定外交战略的基本外交路线方针。
首先，以美国为基轴的外交传统不会改变，若有变也只是加强与深化。站在“菅内阁”的视角来看，安倍留下的是以“唐纳德-晋三”关系为表征的、被特朗普誉为“有史以来最好”的日美同盟关系。在特朗普尚有望实现连任的情况下，菅义伟首相没有必要亦无余力对两国关系进行巨大调整。更何况，已决定辞去首相职务的安倍依然同特朗普就未来构筑导弹防御体系等深化日美同盟的具体问题交换了意见，这足以证明日本继续巩固日美同盟的决心。2020年9月20日，新任日本首相菅义伟与美国总统特朗普举行电话会谈，就携手加强日美同盟达成了一致。特朗普提出“一起让同盟得到进一步发展”，菅义伟强调“同盟是地区和平与稳定的基础”。两人还确认了日美在研发和普及新冠治疗药物与疫苗方面展开合作。菅义伟就朝鲜绑架日本人问题表示“为了早日解决，将果断采取措施”，要求特朗普给予全面支援。两人在实现“自由开放的印度洋太平洋”上构想也达成了共识。可以说，菅义伟继承前首相安倍晋三的外交策略，努力与特朗普建立相互信赖关系。显然，菅义伟要求特朗普予以“全面支援”“合作”和寻求“共识”的弦外之音是十分明确的，表明了维持日美同盟关系对于实现日本对外战略目标的重要性。作为新任首相的菅义伟清醒地认识到，日美同盟仍然是日本安全战略的支柱，因而要依托日美同盟，不断提高日本在同盟中的地位和作用。同时不能排除新内阁从自身利益出发讨好美国，有可能会作出损害地区及周边共同安全利益的举动。
其次，通过拥有“对敌基地攻击能力”，谋求改变日美同盟机制的“非对等性”。日美关系是一种不对等的同盟关系，结构性的不平等既有历史原因，亦有现实原因。战后以来的日本从不习惯因战败被美国压制，到习惯被美国安全保护而得到经济迅速起飞的红利。这使得美国必须通过收取安全“保护费”得以维持双边同盟的心理平衡，并维护和扩大美国在亚太地区的政治和军事存在感。但日本对于美国逐年提高安全“保护费”的做法大为不满，表现出过去少有的所谓对美“离心力”倾向，对此美国一直予以高度警惕，一直以来，美方要求包括日本在内的印太地区同盟国接受“相应的负担”，继续迫使日本增加美军驻留费或购入最尖端美制武器。围绕上届安倍政府托付的导弹拦截相关讨论，直接关系到调整以日本为“盾”、美国为“矛”的日美同盟方式，这也是改变“非对等性”日美同盟机制的“契机”。
最后，改变日美同盟机制的“非对等性”，亦是“修宪”应有之义。早在2019年大阪二十国集团（g20）峰会前夕，特朗普突然批评《日美安全保障条约》的防卫义务是单方面的。时任日本官房长官的菅义伟回应称：“日美双方的义务保持平衡，单方面的指责并不恰当。”在菅义伟看来，美方不顾及日方的言行，皆因日本“和平宪法”有关“专守防卫”、不能拥有攻击性武器等规定的限制。安倍甚至用“断肠之痛”形容其未能实现包括修改“和平宪法”在内的诸多政治目标的遗憾心情。的确，安倍在任内一直致力于修改和平宪法，以便从根本上消除其对日本军力发展的法理限制。在这一过程中，修宪与外交已经形成了互为表里、相互促进的互动关系。就外交而言，修宪的作用在于为日本谋求国家利益最大化增添诉诸武力、进行军事威慑的筹码；就修宪而言，外交的作用则体现在对内渲染周边威胁，为修宪寻找借口，向外获取国际理解，为修宪铺平道路。况且，菅义伟高票当选自民党总裁、就任首相后就宣称继续推进“修宪”。可以预见，只要将“修宪”作为基本方针的自民党继续执掌日本政权，日本外交就会坚定不移地为“修宪”这一保守强硬路线的主要目标服务。
“印太构想”视阈下的“准同盟国”及安全机制构建意向
菅义伟首相上台伊始，就坚持安倍的战略性外交、价值观外交理念，与欧美寻求推进“自由开放的印度洋太平洋”构想的共识。发展日澳、日英等国的“准同盟”关系，并打着维护“航行自由”和“法治”的旗号，构建由美日澳印组成的“民主安全菱形”机制，谋求日本外交的战略自主性。
首先，通过防务安全合作，构建日澳“特殊战略伙伴关系”。2020年9月20日，新任日本首相菅义伟的首个电话打给了澳大利亚总理莫里森，双方就新冠肺炎疫情后建立一个自由开放的印度洋太平洋地区、乃至繁荣稳定的国际社会而加深合作达成“共识”，并一致同意进一步加强日澳双边关系，表明深化两国“特殊战略伙伴关系”的意愿。菅义伟此举是有意提升与澳大利亚的“准同盟关系”，在坚持安倍倡导的“印太构想”基础上，在周边外交中寻找更多“着力点”，以此作为“菅式外交”的新意和路径。此次菅义伟强调希望日澳在新冠肺炎疫情后“就建立一个自由开放的印度洋太平洋地区而加深合作”的倡议，重点在于强调日澳对于构建包括美国及印度在内的四国合作的重要性，以及增强在东海南海问题上的对华针对性。早在安倍时期就成为日澳首脑共识的《访问部队地位协定》（vfa）签署，提上日澳首脑会谈议程，进程可能会加快。若成功签署，两国部队人员因联合训练而在对方国家停留时，能顺利携带装备和弹药等物资入境，有望强化双方防卫合作的深度。这意味着日澳的防务合作关系会朝着更加紧密且制度化的方向发展。
其次，通过日英安全防务合作与交流，推进“印太构想”。日本首相菅义伟于2020年9月23日与英国首相约翰逊进行电话会谈。双方一致同意为实现安倍前政府提出的“自由开放的印度洋太平洋”构想，在安全保障领域加强合作。两人还对日英经济伙伴关系协定（epa）达成基本协议表示了欢迎。对日本而言，英国是欧洲防卫合作最紧密的国家。近年来，在日本积极推动“自由开放的印度洋太平洋”构想的背景下，日英安全防务交流与互动相比之前更加频繁和高效，推动了日英“准同盟”关系的形成与发展。日英不仅以安全防务交流为重点，还积极深化双边战略伙伴关系，寻求在全球和地区事务上合作，进而成为印太地区新的不确定因素。
最后，菅义伟力求构建美日澳印合作机制，提升落实安倍提出的“自由开放的印度洋太平洋”构想的影响力和号召力。近年来，日本以维护亚太及世界和平和经济繁荣共同目标的名义，积极构建基于共同价值观的“民主国家”政治及安全机制。在亚太地区海洋安全合作方面，日本加强与美国及其盟友遏制中国海洋维权的相互配合。日本、美国和澳大利亚三国国防长定期举行亚太海洋安全会谈，就“南海问题”提出制定“共享信息和通过联合训练加强警戒监视”的三国防务合作行动计划，充当所谓“航行自由”“遵守国际规范”的捍卫者。菅义伟首相于2020年9月25日与印度总理莫迪举行电话会谈。菅义伟呼吁为了实现安倍前政府提出的“自由开放的印度洋太平洋”构想，“希望两国发挥作用”。莫迪回应称，“愿紧密开展合作”，同意加强协作关系。
近年来，日本不断通过外长防长磋商（2 2）机制与澳印强化安全合作，菅义伟也从安倍的“自由开放的印度洋太平洋”构想出发，积极与澳印及西方国家加强防务及安全合作，积极推进允许自卫队提供弹药的《物资劳务相互提供协定》（acsa）的修订或谈判，力图提升日本的亚太地缘战略控制力。
“后安倍时代”的中日关系走向
继承安倍外交理念的菅义伟首相上任伊始，就表明发展中日关系的意愿。安倍提出“化竞争为协调”的对华政策，缓和了中日关系。菅义伟首相亦有顺应国内外变局，发展“面向未来”的中日关系的意向。2020年9月25日中日首脑在电话会谈中，习近平强调，中方愿同日本新政府一道，按照中日四个政治文件各项原则和精神，妥善处理历史等重大敏感问题，不断增进政治互信，深化互利合作，扩大人文交流，努力构建契合新时代要求的中日关系。菅义伟表示“稳定的日中关系不仅符合两国人民利益，对世界和平繁荣亦不可或缺”。但如何在日美同盟下发展中日关系，是考验菅义伟首相在中美两个大国之间开展“平衡外交”的能力。当然，菅义伟强调“将与近邻各国构筑稳定的关系”，显然突出了中日关系的重要性。
首先，如何推进安倍时代缓和的中日关系，考验“菅内阁”处理大国关系的外交能力。安倍于2018年10月访华时表示，“日方愿同中方一道，密切高层及各层级交往，持续改善两国友好的民意基础，妥善管控好双方分歧，推进日中战略互惠关系深入发展，共同致力于地区稳定与繁荣”。对于奉行安倍外交理念的菅义伟首相来说，全力应对自民党内部右翼势力阻挠中日高层访问的言行，妥善处理中日关系中业已存在的问题，将面临严峻的外交决策考验，也不能排除出现对华过激行为。当然，菅义伟首相必须顾及执政党内部“知华派”的反应，以符合日本国家利益的外交理念为原则行事。2017年以来中日关系缓和与发展，与自民党内“知华派”的努力不无关系。未来，支持菅义伟政府的“知华派”、自民党干事长二阶俊博的意见也可能影响菅义伟的对华态度。他就自民党内阻挠中日高层交往的论调表示，“必须切实遵守国与国之间的承诺”，表明维护中日关系的态度。为此，菅义伟将会在努力维持并强化日美同盟的同时，与特朗普政府的对华强硬姿态保持距离，并关注内阁阁僚及政府高官有关涉台、涉港的言行，谨慎处理中日关系中存在的问题。
其次，聚焦于中日关系中的经贸合作和新冠疫情应对。菅义伟上台伊始就明确提振国内经济、发展对外经贸关系的意向。鉴于安倍2018年10月访华期间达成的中日在第三国基建开发、重启货币互换协议、设立磋商先进技术与保护知识产权的共识，预计菅义伟仍会将上述“创新合作机制”构建作为发展中日关系的重点。在2020年9月25日的中日首脑电话会谈中，关于新冠肺炎疫情应对方面实施的边境口岸对策，双方表示就为尽快重启商务相关人士的往来而继续磋商。重视新冠肺炎疫情防治的菅义伟，突出了中日两国在公共卫生安全领域磋商的必要性。鉴于新冠肺炎疫情依然严峻，中日两国社会均希望加强信息共享、疫情防控等交流合作，菅义伟政府亦会延续安倍时期的联华防疫抗疫姿态。
最后，菅义伟强调“将与近邻各国构筑稳定的关系”，表明其对华政策与安倍既定方针不会出现大幅变化，亦不排除出现大的变故。既然菅义伟已表示继续将日美同盟关系作为外交基轴，那么日本同其他大国及周边国家间关系势必只能在这一框架内展开。具体来说，中日关系中固有的结构性矛盾加上中美关系的不确定性，不能排除菅义伟政府延续安倍执政末期为迎合美国而回归对华遏制的政策取向。
不可否认，中日关系中所涉及的安全利益、政治利益及价值观冲突仍然是一种客观存在，随时可能损害中日关系的健康发展。况且日本政府对华政策历来存在“两面性”，近来的涉港、涉台及钓鱼岛问题等消极表现，已导致中日两国间新旧矛盾叠加，严重影响了两国政治互信的可持续性。
总之，尽管日美同盟下的“自由开放的印度洋太平洋”构想及倡议，是菅义伟政府联盟澳大利亚、英国、印度、德国和法国的战略性外交首选。然而，“菅内阁”在“后安倍时代”将很难在短时间内打破安倍外交遗留问题的藩篱，尤其是周边外交难题仍将困扰菅义伟政府。在日俄关系层面，以领土要求为底线的日本在缔结和平条约问题上显然难以作出让步，两国关系破局不易；在日韩关系上，日本亦不会在岛屿争端、“慰安妇”及“劳工”等历史遗留问题上有所妥协；日朝关系因“绑架问题”和殖民侵略历史问题而难以实现邦交正常化。虽然菅义伟表明将继续推进安倍的“战后外交总决算”，但若不反思安倍的历史修正主义外交“败迹”，缓和的中日关系亦会再现不确定性。这不仅印证了安倍历史性超长期执政对日本造成的深刻影响，也意味着在未来的中日关系发展进程中，“后安倍时代”的历史特质亦将如影随形。
（作者为中国社会科学院日本研究所中日关系研究中心研究员）
【注：本文系中国社会科学院创新工程项目“日本外交战略及中日关系研究”（项目编号：gj08-2017-scx-2974）的阶段性成果】
【参考文献】
①《习近平致电祝贺菅义伟当选日本首相 李克强向菅义伟致贺电》，新华网，2020年9月16日。